Affidamento e ricongiungimento familiare: strade per la tutela dei minori stranieri non accompagnati

Matilde Mazzeo

Affidamento e ricongiungimento familiare dei minori stranieri non accompagnati: i caratteri generali delle rispettive discipline e le contraddizioni della prassi

Più fonti normative, quali l’art. 30 della Costituzione, la Convenzione europea per i diritti dell’uomo e la Convenzione dell’Aja assegnano alla famiglia il compito di tutelare il minore e la sua vita familiare, nel rispetto delle sue inclinazioni naturali.

La legge ha previsto forme di aiuto e sostegno, prevedendo che lo Stato sostituisca la famiglia, laddove vi siano problemi economici, per evitare che l’incapacità dei genitori ad accompagnare il figlio nella sua crescita dipenda da situazioni di indigenza.

Il legislatore, nel tentativo di conferire ordine all’afflusso massiccio di minori stranieri non accompagnati, nel nostro Paese interessato da un forte fenomeno di immigrazione anche irregolare, e di equiparare il più possibile la loro posizione giuridica a quella dei minori tutelati dal nostro ordinamento, ha implementato, come strumenti di tutela del loro diritto alla vita e all’unità familiare, l’applicazione dell’affidamento ad altra famiglia e del ricongiungimento.

Nelle situazioni di impossibilità temporanea a sostenere le esigenze primarie del minore, la legge 4 maggio 1983, n. 184 ha previsto l’istituto dell’affidamento ad altra famiglia, possibilmente con figli minori, oppure ad una singola persona o a una comunità di tipo familiare, come forma di protezione sostitutiva del diritto al mantenimento, all’educazione e all’istruzione.

La ratio della legge configura la famiglia come il “luogo” più adatto a favorire la crescita del minore e solo in ultima istanza, è consentito il ricovero in un istituto di assistenza pubblica o privata, preferibilmente nel suo luogo di residenza (art. 2 comma 2 legge 4 maggio 1983, n. 184)[1].

Nell’ordinamento italiano, gli organi competenti a disporre l’affidamento sono il Giudice Tutelare, nel caso di quello consensuale, da parte dei legali rappresentanti del minore, e il Tribunale per i minorenni, ove tale consenso manchi (affidamento giudiziale).

Diversa è l’ipotesi in cui la difficoltà della famiglia sia definitiva e occorra garantire al minore una tutela e una rappresentanza stabili: in queste fattispecie, l’apertura della tutela è obbligatoria.

Perciò, essa deve essere applicata anche ai minori stranieri, qualunque sia il loro status giuridico. La definizione di “minore straniero non accompagnato” è rinvenibile sia a livello europeo che nazionale: secondo l’art. 2 della Direttiva 2011/95/UE, è qualificabile come tale «qualsiasi persona di età inferiore ai 18 anni, che si trova al di fuori del suo paese di origine o di residenza abituale, che è stata separata da entrambi i genitori e da altri parenti e che non è presa in carico da alcun adulto che, per legge o per consuetudine, abbia la responsabilità di farlo»[2].

L’art. 1 della legge 7 aprile 2017, n. 47 (legge “Zampa”) lo definisce «il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell’Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano».

Ai sensi dell’art. 343 del codice civile, il Giudice Tutelare presso il Tribunale ordinario dispone l’apertura della tutela e nomina un tutore che ha il dovere di curare il minore, rappresentarlo in tutti gli atti civili e amministrarne i beni.

Nel caso dell’affidamento giudiziale, alcuni giudici lo hanno disposto nei confronti di parenti entro il quarto grado presso cui il minore era già collocato, talvolta, motivandolo con la semplice mancanza del consenso formale dei genitori.In tali ipotesi, infatti, l’art. 9, comma 4, legge 4 maggio 1983, n. 184, riconosceva il diritto a un permesso di soggiorno per motivi familiari. Altri Tribunali per i minorenni, invece, si sono dichiarati incompetenti a provvedere alla domanda di affidamento, quando il parente si dimostri idoneo alla sua educazione.

Il provvedimento formale, tuttavia, rappresenta una maggiore garanzia di tutela dell’interesse del minore, garantendo un controllo, da parte delle istituzioni italiane, sull’identità e l’idoneità del parente a provvedere alla sua educazione, soprattutto per lo straniero i cui genitori siano rimasti nel Paese di origine.

Questa prassi sembra, invece, accettare l’affidamento consensuale: egli è affidato al parente dai genitori, quindi il loro assenso manca in senso “formale”, ma non in senso “sostanziale”.

In questa ipotesi, ciò che deve essere chiarito è in che modo i genitori risiedenti all’estero possono manifestare ai servizi locali il proprio consenso all’affidamento del minore, così da conferirgli carattere di formalità.

Una disposizione importante era contenuta nell’art. 31, comma 3, T.U. 25 luglio 1998, n. 286, in base al quale il Tribunale per i minorenni, per gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico e tenuto conto dell’età e delle condizioni di salute del minore in territorio italiano, può autorizzare l’ingresso o la permanenza del familiare, per un periodo di tempo determinato, anche in deroga alle disposizioni dello stesso T.U sull’immigrazione.

La normativa europea tutela il diritto al ricongiungimento familiare dei minori nella Carta di Nizza e in diversi regolamenti e direttive: la 2003/86/CE lo prevede per gli extracomunitari e la n. 2004/38/CE prevede quello dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.

Quanto ai regolamenti, sono da menzionare il n. 2201/2003/CE “Bruxelles II bis” e il n. 604/2013/UE “Dublino III”, riguardante, nello specifico, il ricongiungimento familiare dei minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo[3].

La giurisprudenza ha interpretato l’art. 31, comma 3 del T.U in materia di immigrazione in maniera difforme: la Corte di Cassazione gli ha dato, inizialmente, una lettura fortemente riduttiva, mentre la giustizia di merito e amministrativa hanno, prevalentemente, seguito un diverso orientamento. Poiché l’art. 31, comma 3, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 si comporta come una clausola generale e si riferisce a situazioni che non si possono preventivamente standardizzare, molte decisioni di merito ne hanno consentito l’applicazione, in tutte quelle ipotesi in cui l’indagine familiare è stata svolta in modo individualizzato, tenendo conto di ogni variabile possibile.

Molte di queste situazioni sono collegate all’esigenza di ingresso o permanenza del genitore, nel nostro Paese, per assistere i figli sottoposti a cure ospedaliere per gravi patologie, e i Tribunali per i minorenni operano un bilanciamento tra interessi diversi, in cui avrà peso prevalente un progetto di cura di cui si accerti l’effettiva necessità.

Talvolta, invece, seguendo l’orientamento iniziale della Corte di Cassazione, essi accolgono la richiesta di ricongiungimento, applicando l’art. 31, comma 3, d.lgs. 286/1998 come eccezione rispetto alla generale disciplina dell’immigrazione e interpretandolo, quindi, più restrittivamente.

Il provvedimento di autorizzazione è, per sua natura temporaneo, ma se la realizzazione del progetto di cura richiede tempi più lunghi o il figlio deve sottoporsi a ulteriori interventi terapeutici e/o riabilitativi o a controlli periodici, può essere concessa una proroga della permanenza sul territorio italiano.

Un altro gruppo di decisioni ha ravvisato i gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico del minore nell’esigenza che i genitori proseguano o inizino un percorso di sostegno al recupero della capacità genitoriale, che richiede tempi adeguati e non può essere interrotto.

In questi casi, ciò che determina i giudici ad autorizzare il ricongiungimento è la validità del progetto, la stima del danno irreparabile per il bambino, causabile dall’allontanamento, e la possibilità di riacquistare la funzione genitoriale, attraverso una presenza reale ed effettiva del genitore, in cui si individua l’interesse prevalente del minore. E’ il caso di due cittadini kosovari, fuggiti dal Paese in guerra, che furono autorizzati dal Tribunale per i minorenni di Trieste a rimanere in Italia, poiché i figli minori erano bene inseriti, parlavano correttamente italiano, rifiutavano di tornare in patria e uno di essi era seguito dai servizi specialistici, per disturbi dello sviluppo dovuti al “trapianto sociale”[4]. La decisione di affidamento ai servizi sociali e la presentazione di un progetto, da loro elaborato, volto al recupero della funzione genitoriale, segnalavano che quel legame deve essere conservato, quando la presenza del genitore è ritenuta indispensabile per garantire la continuità dei rapporti affettivi e la coppia è messa in grado di investire tutte le proprie risorse per la stabilità e la serenità del contesto di vita familiare.

Così, sono stati autorizzati alla permanenza i genitori di bambini nati e cresciuti in Italia, senza riferimenti familiari altrove, affidati ai servizi sociali per seguire programmi di sostegno, attraverso la collaborazione tra i genitori e gli operatori professionali.

E’ stato riconosciuto il ricongiungimento familiare anche ai genitori di una bambina, definita socievole, creativa e a loro legata, che manifestava, tuttavia, anche in ambito scolastico, criticità legate a carenze educative dovute al contesto familiare. L’autorizzazione alla permanenza, per un breve periodo di tempo, veniva concessa anche alla madre condannata per sfruttamento della prostituzione e destinataria di un provvedimento di espulsione, assunta come colf ecoinvolta in un progetto di recupero della sua capacità genitoriale, con affidamento part time dei figli ad una famiglia. Anche la preoccupazione che essi concludano il ciclo scolastico giustifica che sia riconosciuto il ricongiungimento del genitore, immigrato irregolare, che li iscriva a scuola. Egli, infatti, corre il rischio di denuncia e, ad esempio, la richiesta di autorizzazione alla permanenza, ex art. 31, comma 3, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, è la via di uscita che i giudici, tuttavia, valutano con ponderato rigore.

La disordinata normativa in tema di permesso di soggiorno, antecedente alla legge 7 aprile 2017, n. 47, ha avuto effetti rilevanti sulla costruzione dell’identità dei minori stranieri non accompagnati, ai quali essa riservava una protezione affievolita sul piano dell’integrazione sociale: il minore residente in Italia al di fuori delle procedure ricongiungimento familiare o, comunque, privo di adulti per lui responsabili, era, sostanzialmente, considerato dallo Stato un “indesiderabile”.

I percorsi di inserimento e socializzazione dei ragazzi di origine immigrata o di seconda generazione sono diversi da quelli degli adolescenti ricongiunti o cosiddetti primo-migranti.

Le prime ricerche ad evidenziare questo dato sono state condotte nelle banlieues francesi, dove vive la maggior parte della popolazione disoccupata e di origine straniera, sui primo-migranti arrivati in età superiore ai quindici anni e sui beurs: i discendenti degli immigrati nordafricani, che cercano di trovare un ruolo nella società, senza rinunciare alle loro specificità. I due gruppi hanno una diversa gestione dello spazio, del tempo e del lavoro: i ragazzi cresciuti in Francia, ma che incontrano difficoltà di inserimento, vivono lo spazio del loro quartiere come luogo di identificazione positiva ma anche di ghettizzazione, il loro futuro è pieno di incertezze e discriminazioni nella mobilità sociale. Perciò, la maggior parte di loro coltiva sentimenti di frustrazione per l’impossibilità di accedere alla ricchezza delle classi medie e ai modelli di consumo proposti dai media, rifiutano i lavori sfruttati e rivendicano una sicurezza nel lavoro, cercando una conciliazione con il divertimento[5].

La legge Zampa incrementa la tutela dei minori stranieri non accompagnati con l’affidamento familiare

La legge 7 aprile 2017, n. 47 ha privilegiato il ruolo della famiglia sino almeno al quarto grado e valorizzato gli affidamenti di fatto a cui l’art. 9, comma 4, legge 4 maggio 1983, n. 184 riconduce il rilascio del permesso di soggiorno per motivi familiari. Il nuovo art. 19, comma 7-quater, d.lgs. 18 agosto, n. 142, da essa introdotto, prevede, infatti, che qualora siano individuati familiari idonei a prendersi cura del minore straniero non accompagnato, tale soluzione deve essere preferita al collocamento in comunità.

L’art. 3 della legge 7 aprile 2017, n. 47 integra il Testo Unico sull’immigrazione, nonché la normativa nazionale sui diritti dei minori di cui alla legge 4 maggio 1983, n. 184, con l’aggiunta di un comma 1-bis all’art. 19 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, che prevede che “in nessun caso può disporsi il respingimento alla frontiera dei minori stranieri non accompagnati”.

Tale divieto di espulsione era da tempo pacifico, salvo che per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato e fermo restando il diritto a seguire il genitore o l’affidatario rimpatriati. Non potevano neppure essere disposte misure amministrative di trattenimento nei centri di identificazione ed espulsione (CIE), per il combinato disposto degli artt. 14 e 19 del Testo Unico sull’immigrazione.

La nuova disciplina prevede due tipi di permesso di soggiorno per i minori stranieri non accompagnati, rilasciabili dalla Questura: quello per minore età, su richiesta del minore stesso, direttamente o attraverso il tutore, è valido fino al compimento dei diciotto anni. Quello per motivi familiari ha come destinatari solo gli infra-quattordicenni e gli ultraquattordicenni rispettivamente affidati o sottoposti alla tutela di un cittadino italiano con loro convivente e di uno straniero regolarmente soggiornante in Italia (art. 10 legge 7 aprile 2017, n. 47)[6]. Probabilmente, il legislatore non ha previsto un permesso di soggiorno per motivi familiari per il minore infra-quattordicenne convivente con un tutore straniero regolarmente soggiornante, per la preoccupazione di non incentivare viaggi clandestini dei “piccoli minori” e di non offrire ai connazionali disponibili ad assumerne la tutela la prospettiva immediata di regolarizzazione, una volta giunti in Italia.

Tuttavia, tale tipo di permesso può ancora essere rilasciato all’infra-quattordicenne affidato a un parente entro il quarto grado residente in Italia, secondo l’art. 9 legge 4 maggio 1983, n. 184, non abrogato. Il secondo, però, non potrà essere nominato tutore e rimane sottoposto al controllo dei servizi sociali, nei suoi rapporti con il minore.

L’art. 7 della legge 7 aprile 2017, n. 47 introduce la possibilità, per gli Enti locali, di promuovere la formazione di affidatari, per favorire l’affidamento familiare dei minori stranieri non accompagnati, a cui si applica, dunque, la disciplina in materia di assistenza dei minori in stato di abbandono, che prevede l’apertura della tutela da parte dell’autorità giudiziaria (artt. 343 e ss. c.c.).

Da parte dei soggetti istituzionali, si registra, peraltro, una sempre maggiore consapevolezza e interesse verso l’istituto dell’affidamento familiare, anche se la sua applicazione non è ancora piena e uniforme sul territorio italiano. Ad esempio, nelle Province siciliane di Messina, Enna e Ragusa, ad oggi, non risulta ancora attivo alcun sistema a tal fine, mentre, a Siracusa, alcune associazioni locali hanno manifestato la volontà di implementare questa forma di accoglienza. A Catania, per i minori al di sotto dei dieci anni di età, i servizi sociali del Comune, in collaborazione con il Centro Affidi, ne dispongono l’affidamento presso un’associazione che riunisce potenziali famiglie affidatarie, tra le quali è individuata quella più idonea.

In Provincia di Agrigento, l’affido familiare dei minori non accompagnati non è ancora praticato, mentre, a Caltanissetta, nonostante la difficoltà di individuare le famiglie, si sono tenuti cicli di incontri formativi in tema. In Provincia di Reggio Calabria, vi è una rete territoriale, mentre nelle altre Province calabresi l’istituto è ancora inutilizzato. Anche in Puglia la situazione è abbastanza eterogenea: a Brindisi non è stato rilevato alcun affidamento, a Lecce mancano famiglie e persone disposte ad accogliere, anche a causa della scarsa conoscenza del fenomeno dei minori stranieri non accompagnati. Pertanto, il Comune vorrebbe realizzare un progetto specifico, forte della vicenda che ha interessato la comunità di cittadini senegalesi. Nella specie, il Tribunale per i minorenni ha rigettato le richieste di affido a presunti parenti,motivando il diniego con l’assenza di un provvedimento formale. Anche a Bari vi è poca disponibilità di famiglie o single all’affidamento, ma il Comune ha pubblicato una serie di bandi, diretti a sensibilizzare la popolazione locale[7].

Il ricongiungimento familiare dei minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo: il Regolamento europeo “Dublino III”

Attualmente, il Regolamento n. 604/2013/UE “Dublino III” costituisce, per i minori richiedenti asilo, il principale strumento giuridico per ricongiungersi in modo legale e sicuro con i familiari presenti in tutti gli Stati Europei che vi hanno aderito.

L’articolo 6 afferma che, nel valutare l’interesse superiore del minore, gli Stati membri cooperano strettamente tra loro e tengono conto di fattori come il suo benessere e lo sviluppo sociale, la sua opinione, secondo la sua età e maturità, le possibilità di ricongiungimento familiare e il rischio che sia vittima della tratta di esseri umani. Tuttavia, la valutazione presenta, nella pratica, una particolare complessità e difficoltà, dovuta alle molteplici variabili da tenere in considerazione, alla scarsa cooperazione tra gli Stati membri e alla mancanza di chiarezza su quale sia l’autorità competente[8].

È, in ogni caso, di fondamentale importanza che, durante tutte le fasi della procedura di richiesta di ricongiungimento, il tutore chieda l’assistenza di un legale o di un’associazione esperta, che dovranno valutare se esso corrisponda al superiore interesse del minore, che rappresenta il presupposto all’attivazione della procedura. Infatti, prima di presentare richiesta di ricongiungimento, unitamente a quella di protezione internazionale, l’équipe delle strutture di accoglienza e i Servizi Sociali, in sede di colloquio col minore e i suoi familiari, hanno il compito di verificare la solidità del legame con i parenti nel paese di destinazione e la capacità di questi di prendersi cura del/della ragazzo/a[9].

I criteri per determinare quale sia lo Stato competente a valutare la domanda di asilo di un minore non accompagnato sono determinati dall’articolo 8. Se egli ha madre o padre, fratello o sorella, o altro adulto responsabile legalmente presenti in un altro Stato membro, quest’ultimo è competente.

Se vi sono più familiari o parenti in più Stati membri, quello competente è determinato sulla base del superiore interesse del minore. Se non ha familiari né parenti in alcuno Stato membro, può valutare la domanda di asilo quello in cui essa è stata presentata.

Qualora un minore con status di rifugiato manifesti la volontà di presentare domanda di ricongiungimento con un parente che si trova in uno Stato extra UE, tuttavia, non è applicabile il Regolamento di Dublino.

Perciò il tutore, nominato ai sensi della legge 7 aprile 2017, n. 47, con il supporto dell’équipe delle strutture di accoglienza e una Organizzazione non governativa specializzata, dovrà valutare la normativa che quello Stato detta in materia e verificare se esista un programma specifico di ricongiungimento familiare[10]. Egli deve anche supportare il minore nella ricerca delle informazioni utili e dei requisiti richiesti dalla normativa dello Stato di destinazione, mettendosi anche in contatto con il parente ivi residente. E’ opportuno ricordare che titolare dello status di rifugiato possiede un documento di viaggio che gli consente di spostarsi liberamente nei Paesi dell’Area Schengen e in quelli aderenti alla Convenzione di Ginevra del ’51. Il tutore può contattare le ambasciate e/o i consolati dello Stato di destinazione, al fine di ottenere le informazioni necessarie per il ricongiungimento o sull’eventuale sussistenza di altri programmi governativi utili a tal fine. Potrà, in seguito, d’accordo con il minore, chiedere una consulenza legale in relazione alla normativa vigente nello Stato extracomunitario di destinazione.

Posto che la normativa sul ricongiungimento nei singoli Stati extra UE prevede requisiti diversi a seconda dei Paesi, il tutore dovrà essere a conoscenza di una serie di elementi per valutare la sussistenza degli stessi. E’ opportuno verificare, con il supporto di operatori specializzati ove necessario, le procedure di regolarizzazione e le condizioni giuridiche e/o economiche del parente in loco, richieste dallo Stato di destinazione[11]. Infatti, le normative di molti Paesi extracomunitari richiedono che egli sia in grado di provvedere ai basic needs (bisogni primari) del rifugiato, cioè al cibo, alloggio e abbigliamento, e di sostenerlo finanziariamente. Di conseguenza, sarà utile, per il tutore, informarsi sul reddito del parente e sul lavoro che svolge. È necessario anche accertare che quest’ultimo sia regolarmente residente nello Stato extracomunitario o in possesso di un permesso di soggiorno. Il tutore dovrà anche fornire la prova dello status di rifugiato del minore, dell’assenza di altri parenti che potrebbero richiedere il ricongiungimento, del grado del legame familiare, del possesso di un passaporto o altro documento di viaggio equipollente.

Egli deve rendere noto al minore che la domanda di ricongiungimento, anche in presenza di tutti i requisiti previsti dalla normativa dello Stato extra UE, potrebbe non essere accolta.

È possibile, infine, chiedere il ricongiungimento anche con altri parenti, come i cugini, ma, in tal caso, l’articolo 17 lo prevede solo attraverso l’uso delle clausole discrezionali, in capo allo Stato competente (c.d. clausola di sovranità oppure c.d. clausola umanitaria)[12].

Al momento della formalizzazione della domanda di protezione internazionale, per richiedere il ricongiungimento familiare, il tutore, insieme al minore, consegna in Questura il modello C3 compilato, il cd. formulario Dublino, le generalità e altri dati biografici dei parenti residenti in altri Paesi della UE, una copia dei loro documenti, l’albero genealogico che indichi le relazioni familiari, il decreto di apertura della tutela, il consenso scritto del tutore, del minore, del parente e, se possibile, dei genitori, ad avviare la procedura di affidamento al familiare. La documentazione è trasmessa all’Unità Dublino italiana e, successivamente, a quella estera.

In caso di esito positivo della richiesta, da parte dello Stato estero, un provvedimento di presa in carico del minore verrà notificato al tutore, il quale dovrà rivolgersi al Tribunale per i Minorenni, per il rilascio di un nullaosta al ricongiungimento. A questo punto, la Questura, su disposizione dell’Unità Dublino italiana, organizzerà il trasferimento presso il parente e, contestualmente, emetterà un lasciapassare.

Qualora il minore non ottenga il riconoscimento della protezione internazionale, il tutore può presentare ricorso al Tribunale territorialmente competente, avverso la decisione negativa della Commissione Territoriale, entro trenta giorni dalla notifica del provvedimento (quindici se il diniego è avvenuto per manifesta infondatezza della domanda). Altrimenti, egli deve presentare una richiesta di rilascio di un permesso diverso da quello di rifugiato. Il tutore, assieme al minore, dovrà valutare le motivazioni del diniego della domanda di protezione internazionale, anche con l’assistenza, spesso fondamentale, di associazioni o organizzazioni specializzate nella tutela dei richiedenti asilo[13].

Nella pratica, il meccanismo del Regolamento “Dublino III” funziona poco e male, per una serie di ragioni. Purtroppo, attualmente, non esistono dati né a livello nazionale né a livello europeo su quanti minori stranieri non accompagnati giunti in Europa abbiano, potenzialmente, diritto a ricongiungersi con i loro parenti in altri Stati europei, considerando l’alto numero di coloro che, ogni anno, si rendono irreperibili alle istituzioni competenti e ai servizi di accoglienza. Le principali cause del cattivo funzionamento di Dublino III sono, infatti, soprattutto la scarsa cooperazione tra gli Stati coinvolti e la inadeguata o mancante informazione e formazione[14].

Le difficoltà nella collaborazione tra lo Stato di accoglienza del minore e quello in cui sono legalmente presenti i familiari e parenti si rinvengono, in primis, per quanto riguarda la determinazione del superiore interesse del minore, perché dovute alla mancanza di dialogo tra i rispettivi servizi sociali. Altro grande ostacolo è rappresentato dai criteri di valutazione ed accettazione delle prove del vincolo familiare, da parte degli Stati richiesti, che non di rado prendono in considerazione solo il certificato di nascita del minore oppure altri documenti difficili, se non impossibili, da reperire per i rifugiati, a dispetto di quanto affermato dallo stesso Regolamento di Dublino.

Questo prevede, infatti, all’art. 22, che «nella procedura si utilizzano elementi di prova e prove circostanziali. Il requisito della prova non dovrebbe eccedere quanto necessario per la corretta applicazione del presente regolamento».

Se non vi è alcuna prova formale, lo Stato membro richiesto riconosce la propria responsabilità se le prove circostanziali sono coerenti, verificabili e sufficientemente dettagliate.

Contestualmente, il rispettivo regolamento di esecuzione prevede un elenco, peraltro generico, degli elementi di prova e delle prove “circostanziali” del legame familiare. Tuttavia, purtroppo, manca, a livello europeo, l’elaborazione di uno standard condiviso delle fonti di prove legali e circostanziali, che includa anche elementi come le fotografie, le conversazioni telefoniche e i messaggi scambiati con i familiari e parenti. E’ assente, inoltre, un obbligo, per gli Stati richiesti, quantomeno di rendere pubblici i criteri di valutazione e la tipologia di prove accettate. A ciò si aggiunga che, per evidenti motivi di spesa pubblica, spesso essi considerano capacità di prendersi cura, da parte dei parenti, solo quella economica, non sempre coincidente con il superiore interesse del minore a vivere e a ricongiungersi con la famiglia, quale tutelato dalla normativa internazionale ed europea.

Non esiste un meccanismo indipendente di controllo sull’interpretazione del Regolamento di Dublino, da parte degli Stati, circostanza che pregiudica gravemente il diritto al ricongiungimento familiare dei minori stranieri non accompagnati. Una ulteriore concausa del cattivo funzionamento del meccanismo è la lunghezza eccessiva della procedura. Infatti, l’intervallo di tempo intercorso tra la data in cui l’Unità Dublino italiana ha ricevuto il fascicolo del minore e quella dell’effettivo trasferimento è pari, in media, ad oltre sei mesi. Vi è da considerare, inoltre, che, nella maggioranza dei casi, le richieste di ricongiungimento vengono rigettate, in prima istanza, dagli Stati richiesti ed è, dunque, necessario presentare una successiva richiesta di riesame[15]. L’accoglimento della domanda di ricongiungimento è reso ancor più difficile dopo l’interpretazione fornita dalla Corte di Giustizia, nella sentenza del 13 novembre 2018, che ha ritenuto perentorio il termine per la risposta alla richiesta di riesame.

A questa già lunga durata occorre, naturalmente, aggiungere il tempo che trascorre dall’arrivo del minore sul territorio alla formalizzazione della sua domanda di asilo e quello necessario al trasferimento dei dati, da parte delle Questure, nel sistema informatico “Dublinet”, che permette la trasmissione del fascicolo all’Unità Dublino[16]. Questo protrarsi indefinito dell’attesa genera nei minori, già traumatizzati dall’esperienza del viaggio e del distacco dalla famiglia di origine, un sentimento di frustrazione ed angoscia che ne aggrava la naturale vulnerabilità e spesso, causa l’allontanamento dai centri di accoglienza. Tra le cause del cattivo funzionamento del meccanismo di Dublino, vi è la mancanza di un rimedio effettivo avverso la decisione di diniego del ricongiungimento familiare, da parte dello Stato richiesto. In tal caso esiste solamente la possibilità, per quello che ospita il minore, di chiedere un riesame del provvedimento di rigetto.

Infatti è previsto, dal Regolamento, solo il ricorso giurisdizionale con effetto sospensivo dell’efficacia della decisione di uno Stato membro di trasferire un richiedente asilo in un altro, sempre appartenente all’UE.

Il diritto all’ascolto del minore non può essere garantito senza tutelare, al contempo, quello all’informazione. Entrambi sono presenti sia nella normativa nazionale che nel Regolamento di Dublino. Questo prevede sia l’intervista individuale sia l’informazione, chiara e comprensibile, per iscritto, per mezzo di un opuscolo informativo apposito per i minori stranieri non accompagnati. L’adozione di tali mezzi informativi è stata sollecitata anche dall’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza, secondo cui, peraltro, la formazione necessaria dovrebbe riguardare non soltanto la procedura di ricongiungimento familiare “Dublino III”, ma anche gli strumenti giuridici alternativi, quando non sia applicabile.

Tale ipotesi può verificarsi perché il minore non è richiedente asilo o il sistema delineato dal Regolamento non rappresenta la via più efficace e celere a fronte, ad esempio, della direttiva europea sui ricongiungimenti familiari e di altri strumenti di diritto internazionale privato e pubblico (Convenzione dell’Aja, Regolamento “Bruxelles II bis”)[17].

Nel caso in cui non sia possibile applicare le norme di Dublino, occorre che gli Stati operino sulla base degli obblighi previsti dall’articolo 8 della Convenzione europea per i diritti dell’uomo, al fine di assicurare l’effettività del diritto al ricongiungimento familiare.

Il tutore, in ogni caso, con l’ausilio delle strutture di accoglienza e dei Servizi Sociali competenti, deve attivare immediatamente le indagini familiari, qualora non sussistano rischi per il minore e la sua famiglia e previo consenso del primo, anche quando questo non sia richiedente asilo.

Presupposto per l’avvio delle indagini sono le informazioni sui legami familiari con parenti residenti in altri Stati UE o extracomunitari, tenuto conto del superiore interesse del minore, raccolte durante il primo colloquio, in sede di identificazione, ex art. 19-bis d.lgs. 142/2015[18].

Le ONG sono chiamate a svolgere un ruolo prezioso per rendere effettivo il diritto al ricongiungimento dei minori stranieri non accompagnati, contribuendo al funzionamento del Regolamento “Dublino III” e degli altri strumenti giuridici offerti dalla normativa europea. Innanzitutto, è fondamentale la costituzione di una rete di esperti, nella gestione dei casi, che ponga in comunicazione tutti gli attori coinvolti nella protezione del minore, quali gli operatori nei centri di accoglienza, i tutori, i servizi sociali degli Enti locali, le Questure, le Prefetture, l’Unità Dublino, gli avvocati e la magistratura, e agevoli il dialogo e lo scambio di informazioni tra di essi.

La transnazionalità, ossia la presenza operativa di ONG partners sia nello Stato membro richiedente che in quello richiesto, è un requisito fondamentale per gestire efficacemente tutte le fasi della procedura, dall’individuazione degli strumenti da utilizzare, al supporto giuridico fornito al tutore del minore ed ai familiari, alla raccolta delle prove, alla valutazione del superiore interesse del minore.

Inoltre, la presenza delle sedi operative delle ONG, nel paese ospitante, ha un ruolo determinante nella sua integrazione, tramite diverse forme di orientamento ai servizi del territorio e di supporto nella fase successiva all’arrivo, incluso l’aiuto nella procedura di richiesta di asilo.

Vi è una esigenza specifica di formazione anche nei confronti della magistratura, chiamata a tutelare l’effettività del diritto all’unità familiare, per acquisire una più approfondita conoscenza e una più concreta applicazione del Regolamento “Dublino III”.

Note

[1]Martini Giulia, Il rimpatrio assistito dei minori albanesi non accompagnati. Aspetti giuridici e sociologici, in ADIR – L’altro diritto (www.adir.unifi.it), 2007

[2]Dall’Oglio Stefania, Osservatorio sulle Organizzazioni non governative, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019

[3]Dall’Oglio Stefania, Osservatorio sulle Organizzazioni non governative, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019

[4]Spallarossa Mariarosa, La protezione del bambino immigrato e il ricongiungimento in deroga nella giurisprudenza di merito: una questione di progetti concreti, in Minori Giustizia, n. 3, 2011

[5]Bertozzi Rita, Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati. Pratiche e modelli locali in Italia, Milano, 2005, pp. 20 e 21

[6]Gnes Matteo, Le nuove misure per la protezione dei minori non accompagnati, in il Quotidiano Giuridico (www.ilquotidianogiuridico.it), 2017

[7]Fasulo Alessio (a cura di), Children come first. Intervento in frontiera, Save the Children,maggio, 2018

[8]Dall’Oglio Stefania, Osservatorio sulle Organizzazioni non governative, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019

[9]Dall’Oglio Stefania, Osservatorio sulle Organizzazioni non governative, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019

[10]CIR Rifugiati, UNCHR, FAQ su minori stranieri non accompagnati e ruolo del tutore nell’accompagnamento alle procedure, marzo, 2021

[11]CIR Rifugiati, UNCHR, FAQ su minori stranieri non accompagnati e ruolo del tutore nell’accompagnamento alle procedure, marzo, 2021

[12]Dall’Oglio Stefania, Osservatorio sulle Organizzazioni non governative, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019

[13]CIR Rifugiati, UNCHR, FAQ su minori stranieri non accompagnati e ruolo del tutore nell’accompagnamento alle procedure, marzo, 2021

[14]Dall’Oglio Stefania, Osservatorio sulle Organizzazioni non governative, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019

[15]Dall’Oglio Stefania, Osservatorio sulle Organizzazioni non governative, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019

[16]Dall’Oglio Stefania, Osservatorio sulle Organizzazioni non governative, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019

[17]Dall’Oglio Stefania, Osservatorio sulle Organizzazioni non governative, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019

[18]CIR Rifugiati, UNCHR, FAQ su minori stranieri non accompagnati e ruolo del tutore nell’accompagnamento alle procedure, marzo, 2021

Bibliografia

Bertozzi Rita, Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati. Pratiche e modelli locali in Italia, Milano, 2005

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Gnes Matteo, Le nuove misure per la protezione dei minori non accompagnati, in il Quotidiano Giuridico, 2017

Martini Giulia, Il rimpatrio assistito dei minori albanesi non accompagnati. Aspetti giuridici e sociologici, in ADIR – L’altro diritto, 2007

Save the Children, Piccoli schiavi invisibili. I minori stranieri vittime di tratta e sfruttamento in Italia, luglio, 2017

Spallarossa Mariarosa, La protezione del bambino immigrato e il ricongiungimento in deroga nella giurisprudenza di merito: una questione di progetti concreti, in Minori Giustizia, n. 3, 2011

Affidamento e ricongiungimento familiare: strade per la tutela dei minori stranieri non accompagnati